关于传统使用的技术要求集中在药用时间长短方面：即包括欧盟内15年在内，欧盟外至少30年以上应用。除了质量和安全性方面的要求外，以长期使用为基础评价其药理学作用或者有效性也是其主要目标。“传统使用”既包括欧洲传统使用，也包括非欧洲的传统使用。在欧盟之外， 草药物质，草药制剂以及其复方产品的历史医疗使用已众所周知， 且在很多不同的医药实践体系中都有很好的记载。这一点也曾得到了WHO的关注，而欧盟委员会也承认对来自于其他医药体系的草药产品可以按照传统草药产品的程序来审查。这篇文章主要探讨了在欧盟范围内关于此类产品在药政监管实践方面的可能性，约束性和挑战。

 

1.介绍

草药产品包括传统使用的草药产品的监管归于欧盟人用药品有关的欧洲指令-2001/83/EC的框架范围。随着2004年该指令的修订，考虑到这些产品的特殊性，尤其是长期传统应用这一特点，一种传统草药产品的特殊分类被引入了2004/24/EC指令。

仅当草药产品在欧盟内具有充分的长期药用历史时，这一种简化注册程序才可以接受。且在欧盟内具有至少15年的使用时，欧盟以外地区的药用历史才会被考虑。在欧盟内使用证据有限的情况下，需要仔细评价其在世界其他地区或者非西方传统医药体系内使用的有效性和相关性。这篇文章将探讨在欧盟法规框架下，对适用于非欧盟传统使用条件下的草药产品监管（表1）。

表1：世界传统医药范例

印度草学 悉达医药 尤纳尼医药  阿拉伯医药 汉方药 不丹草药 澳大利亚布什医药

传统中医药 藏族，蒙古，维吾尔医药 传统非洲医药 传统韩医药 传统泰医药 南美和北美的印第安土著传统医药 隆戈瓦传统毛利医药

药用植物的使用： 越南和老挝 南非 南太平洋 印度尼西亚 圭亚那的：圭亚那，苏里南，法属圭亚那 巴布亚新几内亚

2. 世界传统医药

自1978年以来，WHO逐步给予传统药物以适度关注，作为最新的发展文件，随着 “世界卫生组织传统医药战略2014－2023“《WHO 2013》的颁布，WHO的策略更加强调了传统医药在全球的发展，而不是欧盟立法框架下所关注的传统药物产品。按照WHO对“传统医药”的定义：“传统医药具有很长的历史。它是一个基于不同文化理论，信仰和经验的知识，技术和实践的总和，不论是否可解释，它一直被用于维持人体健康以及用于预防、诊断、提高或者治疗身体和精神性疾病（WHO http://www.who.int/medicines/areas /traditional/definitions/en）。尽管有时对传统知识、技术和实践与西方现代医药理论相去甚远，但是欧盟在2004年建立以长期使用为基础的传统草药产品的欧盟立法框架时，传统药物的地位并没有被忽视。这篇文章的关注点仍是“药用产品”必须遵循欧盟法规体系。然而，众多来自于非欧洲传统的产品在没有对其质量、安全性和药物使用监管的情况下，依然在欧盟成员国的市场流通。

3. 欧洲注册和目的

在2008年出版的“在委员会同理事会和欧洲议会沟通关于…适用于传统草药产品的特殊条款”文件中（COM584），针对在欧盟以外的世界其他地区所使用的传统药物以及立法考虑给出了进一步的澄清。其中印度医药和传统中药作为主要案例被提及，对于这两者，很明显欧盟委员会已经意识到它们在欧洲以外地区的长期应用传统（在世界其他地区已经存在几个世纪－COM584）、两者治疗的不同概念以及在多大程度上能够遵循简化程序以获得欧盟注册。

当提及对以长期使用为基础的药用产品范围延伸，如“来自明确的…非欧盟医药体系（如印度药、中药、汉方、韩药、蒙药、泰药、藏药、尤纳尼或者越南药）的某些药用产品”，但是在文件中并没有澄清来自非欧盟医药体系的哪一类药品适用于简化注册程序作为传统药推向市场。哪些药品不适用于简化注册程序。

对于草药产品而言，简化注册仅适用于当产品具有至少30年的药物性使用的情况。只有这个产品在欧盟内具有至少15年的使用时，才会考虑欧盟之外的使用情况。

4. 传统草药产品的评估

根据传统草药产品特定条款（2001/83/EC第16a(1)）的适用条件，在无需医生监管的情况下，对用于诊断、开具处方或治疗监测的草药产品进行评估是可能的：依据其特定规格和剂量，通过口服、外用或者吸入给药，在申请注册前已经连续使用至少30年，包括欧盟内至少15年使用。针对使用周期评估存在疑问的情况，具体的参照程序已经建立（NtA Vol.2A），按照这个程序，应成员国的要求，草药委员会（HMPC）可以在这一点上提出最终评估意见。

科学评价的核心是能够对草药品是否足够满足传统使用期限，尤其当这个产品在特定使用条件下被证明是安全的，基于长期使用和传统，其药理作用和疗效是可信的。考虑到审评程序的局限性，毫无疑问，审评的基础既适用于具有欧洲使用传统的草药，也适用于具有非欧洲使用传统草药产品。对于所有传统草药产品，其长期使用和传统必须得到审评。但自从这个条款建立以来，在欧盟成员国范围内对来自非欧盟传统的草药产品进行审评的经验目前依然非常有限。（表2）

 

表2：2001/83/EU指令文献16a（1）e 的理解方式

产品的药用传统数据是充足的： 尤其是证明产品在特定使用情况下安全，且其药理作用或者疗效经过了科学论证且可信。具有一个长期的使用传统。

活性物质的药用传统是充分的： 尤其是当传统使用和长期经验表明产品安全，并且其药理作用或者疗效针对特定活性组成可信而符合其特定的药用传统。

对于传统草药产品的申请审查是欧盟成员国药监机构的责任。在过去几年间，只有少数几个欧盟以外传统药申请得到审评。其中只有地奥心血康胶囊成功在荷兰注册，但根据该品种的公共声明和已发表的公共评估报告，由荷兰药监局进行这这一审评并没有对传统中医药理论给出审评意见。时至今日，草药委员会也没有建立针对欧盟以外传统药的可参照程序，未来随着在更多成员国的申请和类似可参照程序的合理使用，必将提高欧盟在传统草药审平方面的相关法规经验。

5. 欧共体草药专论和非欧盟传统

就文献申请（依据2001/83/EC第10条）中涉及的草药以及简化申请中的传统草药产品，欧盟草药委员会HMPC一直致力于欧共体草药专论的建立工作。2004年以来，已累计颁布125个草药专论，并公开15个其他草药物质的公开声明，对当时为什么没有建立这些专论给出了解释理由。目前，欧共体草药专论主要包括了欧盟在用的各类草药，也包括了一部分非欧盟传统草药。

如：Curcuma在传统中医药应用中是姜黄，在印度医学中是Haridra，在巴基斯坦医学中则是Haldi，印度尼西亚医学则是Temoe lawak；Arctii认定为牛蒡子；Equiseti herba是木贼草；干姜根在印度医学中被称为Ardhrakam或者Viswasbhesaja，其它制品在传统中医药中则称为Sheng jiang(生姜)、Gan jiang(干姜)和Pao jiang(炮姜)来使用，而在巴基斯坦医学中却称为Adrak。HMPC为白蜡树叶(Fraxini folii)（欧洲白蜡树）建立了专论，可是传统中医药中使用的却是白蜡树皮(Qin pi)；Rhei Radix（掌叶大黄/药用大黄）作为Da huang；甚至欧盟众所周知的草药也可能也是非欧盟草药的一部分，Senna folium,番泻叶-Fan xie ye; Plantgini semen, 车前子-Che qian zi; Foeniculi fructus小茴香众所周知是Satuspuspa，巴基斯坦医学称为Saunf。菊苣草在医度印学中称为Kasni（巴基斯坦是“…”（巴基斯坦文）。Paulinia cupana在南美被称作Guisador或者Azafran。欧盟以外地区传统草药产品的使用在产品审评中已经引起了注意，但由于缺乏已递交的文献数据，依然没有为这些草药建立相应的专论。

HMPC出版的公开声明提及了当归（Dong quai，Danggui）、鸭嘴花（Vasaka）、穿心莲（Bhunimba; Chuanxinlian）和 南非醉茄（Ashwagandha）。以上都指出了欧盟15年以上应用证据的缺陷，这也是为什么没有能够针对这些非欧盟草药建立专论的原因。尽管如此，那些以不同语言命名的、具有悠久治疗历史的相似草药物质和制剂仍在世界各国广泛应用，并且未被欧盟立法实践所熟知。考虑到欧盟以外的传统使用，一份准确的参照草药物质和制剂声明信息是不可或缺的。对于命名的比较，例如，在起草不同专论时，拉丁名和英文名不仅应与本地名相关（如中国拼音），而且应该与其它书写体系的科学翻译相关（如中国汉语或者巴基斯坦乌尔都语）言，其中，草药官方药典的全球性协调应该可以充当关键角色。HMPC承诺于2012-2015年期间为欧盟以外的申请者和相关团体建立更加全面的法规指导原则。目前，一份新的Q&A文件已经颁布，这份文件澄清了包括非欧盟传统划药在内的传统草药产品立法框架。为促进非欧盟传统草药的评审实践和协调，相关的讨论也正在进行中，第一步是对已递交的非欧盟草药资料进行评审，以用于支持欧共体草药专论建立。

尽管在委员会的沟通文件中，承认在欧洲市场上存在着很多草药产品，但在成员国分类方面依然存在着很大不同，同时文件也强调欧盟内的法规框架是以针对特定产品基础，而不会设法为不同种类的传统实践或者非西方医药体系提供单独的立法框架。

6. 全球展望

2012年，樊太平博士发表了一篇世界各地关于中草药监管方面的广泛总结和概述，提出了包括欧盟、中国、日本、韩国、台湾、俄联邦、澳大利亚、加拿大、美国和巴西针对传统药物不同监管要求不同的上市途径和不同的产品分类，看上去很难协调。但尽管如此，建立传统医药和传统医药体系监管的全球化途径仍是一种优先考虑的发展方式，因为这些产品已经在世界各地得到广泛使用。2013年9月在中国成都举办的第4届传统中药现代化国际会议上，不仅中国和欧洲表达了自己的草药监管观点，其他国家包括泰国、南非、老挝、缅甸和柬埔塞也表述了他们对传统药物质量和安全性方面的国家政策。

在新加坡，卫生科学局有一个关于中成药、其他传统药物和健康补充剂的具体指南，包括了产品分类的决策树。

随后，在2013年10月于德国波恩举行的传统注册研讨会上，巴西（ANVISA）、加拿大卫生局、日本（厚生劳动省）和美国FDA分别介绍了草药监管，与欧盟立法框架进行对比分析。显然在一个国家市场上并非只有一种草药传统。尽管存在着不同的传统医药体系，许多产品事实上已经同时出现在了一个全球化的市场。

7. 欧盟框架内存在的审评挑战

对于欧盟法规框架内非欧盟传统草药的科学评估，必须认识到有两项主要挑战，这已经在欧盟的立法中得到关注：审评观点以及最终所能接受的适应症。这些关键问题与成员国对以2001/83/EC第16条(a)为基础的审评相关，也与欧盟草药专论的建立相关。

7.1 审评展望

从传统药使用证据的审评需推断产品在特定条件下使用是安全的，基于长期使用的药学作用或疗效是可信的（2001/83/EC 第16条a(1)e）。

首先，传统使用评价可以从药理学方面进行：必须证明草药物质-/制剂的药理活性，识别可能的活性组成。相关的传统医学原理信息并不要求，时间期限（30/15年）证据要进行评审并支持其长期使用。只有西方的适应症才能够被接受，并且仅能在产品标签上提及产品的特定医用传统。现任审评官员和HMPC在这一方面显得非常专业。

其次，传统应用方面的审评：药理学或者疗效的合理性可以通过长期使用和特定人群（欧盟内-外）经验来判断，草药物质/制剂的药理学作用也与传统医药实践相关。非欧洲传统的理论信息可以是审评的一部分，按照传统理解的适应症是允许的。

第三，结合观点1和2进行审评（1+2）：草药物质或制剂的药理学作用的合理性可以证明，可以识别可能的活性成分，但是传统医药体系的理论和历史实践应是已提交数据信息的一部分。针对这一途径，则需要多方面专业的结合审评。

7.2 适应症的审评

对于简化注册程序，基于其传统使用，第一条件是产品只具有适合于传统草药产品的适应症，根据其组成特点优点和应用目的，产品只能在不需要医生监督的情况下，用于诊断，治疗，处方开具或治疗监测目的。在医疗实践中在考虑“患者可自行处理的适应症”，“小病”或“不需要预先医学诊断的适应症”时，对于并非基于西方医学体系的传统草药产品，需要识别两个问题：

在很多非西方医疗体系当中，传统药品或组方主要作为个体化治疗使用：药品组成在基于传统诊断的基础上，专为个体病人而配制。因此，来自非西方传统的传统药要在欧盟框架内启动申请，经常会停滞于以下两步：

注册要求必须基于西医的适应症，但判断传统使用的申请资料却与传统医学（如中医药或印度医药）相关。在审评过程中，也会引发如何将传统适应症“翻译”成以西方医学诊断为基础的适应症等诸多争议。看来，按照非欧盟观念确立传统产品的适应症非常容易，但要被欧洲监管实践所接受却很难。

首先，传统适应症建立于药理学观点上：这些传统产品的适应症已经在欧共体草药专论中确立，如：“该传统草药产品只限应用于以长期使用为基础的轻度关节疼痛”。

第二，传统适应症建立于传统的观点上：例如“基于传统中医药理论，只限于作为传统中药用于治疗肾虚和脾虚导致下焦无法转化、转运和抬升。”

第三，传统适应症建立于合并以上观点的基础上：作为某一成员国审评或HMPC建立欧盟草药专论的结果，双重适应症是可能的，如选择一个适用于患者自我治疗的西方适应症（考虑16a(1)a中要求】可再加上“按照印度医学理论相当于Vata Dosha失调”这样的陈述。在委员会报告中（COM584），这个问题已经得到立法官员的关注：

“以上提到的医学传统均基于整体治疗途径，而2004/24/EC简化注册指令则不适合于作为一个全球性法规来监管那样的医学实践，传统医学的监管需要完全有别于2004/24/EC指令。因此，欧盟委员会并不计划延伸简化注册程序的范围以纳入这些传统医学体系。但尽管如此，独立于该报告以外，依然应针对某些传统实践评估建立一个单独立法框架的适用性。

尽管对是否需要建立一个单独的立法架构以涵盖此类传统医学体系存在疑问，在监管实践中，更多相关的问题是，基于欧盟外至少30年的长期使用的特定适应症是否能作为简化注册程序的一部分。

7.3 欧共体草药专论和非欧盟传统

随着欧共体草药专论数量的增长，人们知道了专论中越来越多的草药物质作为传统药在世界其它地区的使用。这在几份已经出版的HMPC审评报告中已经得到承认。但HMPC在审评过程中，大多数情况下由于相关文献含糊不清或太过简单，甚至非常不容易获得。其中一个成功范例就是在草药专论小茴香的审评报告（HMP-AR- 2008）和意见综述（HMPC-OC 2008）中，已经考虑到了小茴香作为传统中药的使用；另一个例子是在姜黄的审评报告（HMPC-AR 2010）中也已经提到在欧盟之外的中国（传统中药）、日本、韩国和印度（阿育吠陀，尤纳尼和悉达医学）使用并被各国药典所收录。将欧共体草药专论的审评拓展到非欧盟传统草药这项工作仍在不断讨论之中。

8.总结

从立法监管的角度考虑，对世界范围内不同种类的“传统药”进行评估的方式时至今日仍在探索并未完全统一。在世界不同地区，参照产品或相似产品的使用信息使得基于长期应用的科学评估更为复杂。自2004年以来，以传统使用为基础的欧盟草药法规体系随着HMPC专论的出版，已经在成员国层次及欧盟层次上变得更加透明，欧盟也必须对公众日益增长的非欧盟传统草药兴趣做出正确回应。

目前，由于部分草药产品已作为药品被批准在全球上市，它们通过了各国药监机构的审查，遵循相同的质量和安全性监管，同时也考虑到药用传统背景。在接下来的数年中，为了跟上传统草药产品从再评价到审评的过程，欧盟的法规框架必须不断变革，并从世界其他地区的监管部门那里学到更多的经验。